Por Javier Wilenmann.
El 16 de octubre del 2024, el Senado aprobó las acusaciones constitucionales en contra de los ministros de la Corte Suprema, Ángela Vivanco y Sergio Muñoz. En el primer caso, la aprobación no tuvo por efecto la remoción de la ministra, ya que ella ya había sido removida por el pleno de la Corte Suprema haciendo uso del mecanismo que había ideado el año 2001 para destituir al ministro Luis Correa Bulo. Sergio Muñoz se convirtió así en el segundo ministro destituido por el efecto de una acusación constitucional desde el retorno a la democracia – en 1993, el Senado había aprobado la destitución de Hernán Cereceda.
La destitución de Ángela Vivanco no estuvo precedida de polémica. Dada la contundencia de los antecedentes que daban cuenta de la realización de gestiones a favor de algunos abogados y de involucramiento irregular en otras causas, no hubo defensa ni polémica política en torno al caso de Ángela Vivanco. Tanto el pleno de la Corte Suprema como el Senado votaron de modo unánime a favor de la remoción. Que ello no haya sido así al votarse la acusación en la Cámara de Diputados solo se explica por la curiosa votación conjunta con la acusación de Muñoz. En general, en el caso Vivanco no parece haberse jugado nada polémico respecto a nuestro sistema institucional. Su trato ha sido el de una reacción más o menos pacífica a una situación abierta de corrupción.
La reacción respecto a la destitución de Sergio Muñoz ha sido, en cambio, dispar. Probablemente la mayor parte de las voces que se escuchan en la opinión pública han reaccionado, con distinta forma de estridencia, con rechazo a la medida. Para buena parte de la audiencia informada, ello puede sugerir que el caso Muñoz tiene que juzgarse simplemente como un caso de deformación institucional y una caída en un riesgo “para el Estado de derecho”. La acusación de Muñoz marcaría el momento en que la frivolidad política comenzó a amenazar la independencia judicial.
En esta columna me interesa examinar esta representación de la situación. Mi posición es que ella es incompleta: la remoción de Sergio Muñoz tiene méritos y efectos potenciales que no son puramente negativos, aunque obviamente abre riesgos que tienen que ser observados.
La columna procede en tres partes. En la sección 1, analizo los tres factores que se tienden a invocar – en general: con razón – para dar cuenta de los riesgos y problemas asociados a la remoción de Muñoz. La sección 2 da cuenta de las razones por las que su remoción no puede ser limitada a esos efectos, dando cuenta del enorme daño que la jurisprudencia de la Tercera Sala encabezada por Muñoz le ha generado a distintos sistemas institucionales. La sección 3, finalmente, resume muy brevemente el trade-off con el que debe observarse el conflicto entre ambos puntos.
- Los tres factores problemáticos en la remoción de Sergio Muñoz
La crítica a la remoción de Sergio Muñoz se ha centrado, en lo esencial, en tres factores relativos al contenido y tramitación de la acusación.
En primer lugar, la acusación de Muñoz fue levantada con un motivo político plausiblemente atribuible de empatar la destitución de una jueza ligada a la derecha. Esa pretensión muy probablemente existió, al menos desde un punto de vista comunicacional.
En segundo lugar, la acusación de Muñoz fue estratégicamente presentada en conjunto con la acusación de Vivanco y se las sometió a votación conjunta, pese a que los hechos vinculados a ambas acusaciones eran completamente distintos. La presentación conjunta y la instigación a ser votadas en conjunto fue parte de la estrategia de las bancadas de derecha para aumentar la probabilidad de éxito de la acusación contra Muñoz. Aunque se separó en el Senado – donde quedó claro que los partidos de derecha actúan con una mayoría política sólida -, esa unión extraña de las votaciones puede haber tenido efecto en la aprobación en la Cámara de Diputados.
En tercer lugar, los hechos directamente imputados a Muñoz como “abandono de deberes” tenían dos debilidades importantes. Si bien la acusación de que habría entregado información sobre intenciones o resultados de votación sobre ciertos proyectos inmobiliarios a su hija tenía plausibilidad, los hechos habían ocurrido hace algunos años – no presentándose una acusación de inmediato – y la prueba era limitada. Dado que el uso o revelación de información reservada de esta clase por parte de un funcionario público puede ser punible, una acusación tramitada de forma más seria habría esperado a tener mejores antecedentes probatorios a partir de una investigación o al menos habría utilizado mejores mecanismos de obtención de información en sus propias comisiones. Nada de esto ocurrió.
- Las crisis institucionales gatilladas por el comportamiento de Muñoz y la Tercera Sala
Los tres factores ciertamente dan cuenta de un procedimiento que tuvo falencias procedimentales y motivos problemáticos. No es obvio, sin embargo, que la destitución de Muñoz tenga que ser juzgada como pura degradación institucional. Creo que es importante analizar también en relación con el comportamiento de Muñoz y de la Tercera Sala de la Corte Suprema que se contrapone con esta percepción.
El punto ha tenido alguna expresión en la discusión de opinión pública: Sergio Muñoz era un juez con un apego especialmente feble al derecho. Carlos Peña insistió en varias columnas, de modo cada vez más enérgico, sobre este punto. Según Peña, Muñoz ejercía autoridad y jurisdicción en la Corte Suprema de un modo incompatible con lo que se espera de un juez: que resuelve asuntos conforme a las reglas aplicables al caso y no respecto a sus opiniones personales “de justicia material”. Muñoz habría declarado en múltiples ocasiones, en cambio, que para él lo central al resolver un caso era atender a las personas – la situación correcta sería aquella que fuera adecuada a los intereses “de las personas”.
El problema de Muñoz no era, sin embargo, solo de tener una “filosofía judicial” problemática. Probablemente el problema central es que el ejercicio de esa filosofía judicial ha generado recurrentemente crisis institucionales de magnitud considerable. Si se lo juzga por sus resultados, la Tercera Sala ha tenido impactos negativos y ha llevado a la generación de crisis institucionales en varios sistemas regulatorios. El caso más conocido es el del sistema de aseguramiento privado de salud. Desde hace ya varias décadas, la Corte Suprema ha tenido un comportamiento de injerencia crecientemente agresiva en el sistema de establecimiento de precios asociados a los contratos de salud. Acogiendo masivamente recursos de protección, la Corta tendió así a hacer inviable las modalidades de funcionamiento de los reajustas de planes basados de modo más o menos ficticio en la voluntad de las partes (hasta el 2005) y el sistema de alza regulada del plan establecido por la Ley 20.015. La jurisprudencia en cuestión se desarrolló de modo abiertamente contrario a una regla legislativa que había aprobado el Congreso el año 2005 para superar el problema de los reajustes. En su clímax, la Tercer Sala llegó a establecer fórmulas para efectos de calcular las formas de reajuste y mandando a su implementación legislativa y regulatoria. El sistema de Isapres entró con ello progresivamente en crisis por decisiones judiciales.
La Tercera Sala ha tenido comportamientos similares, también por medio del acogimiento agresivo de recursos de protección, en múltiples otros sistemas regulatorios. El caso con seguridad más incidente es el del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”). El SEIA es un sistema centralizado que se utiliza para estudiar y dar la aprobación a proyectos con impacto ambiental, de forma tal que se ajusten a las exigencias de la regulación sectorial y que se establezcan, de modo fiscalizable, mecanismos de mitigación y reparación de ese impacto.
Como todo sistema regulatorio importante, el SEIA busca mediar entre intereses contrapuestos: el interés empresarial y laboral en impulsar el desarrollo de proyectos de inversión de alta envergadura y el interés comunitario y general de mitigar los efectos ambientales de las inversiones con impacto ambiental. Su promesa es que, pese a introducir costos temporales y monetarios en los procesos de inversión, permite hacer viable la explotación de recursos naturales aumentando la disposición al cumplimiento y reduciendo los impactos ambientales asociados. Pero el sistema ha entrado progresivamente en crisis por aumento de los plazos de tramitación y, en algunos casos recientes, por conflictos con las decisiones de los organismos sectoriales técnicos. En una medida mayor, sin embargo, la crisis del SEIA, los tiempos excesivos de tramitación y la incertidumbre en la evaluación de proyectos se retrotraen a la jurisprudencia de la Tercera Sala. La Tercera Sala ha tomado una actitud abiertamente “pro comunidades”. Los recursos de protección interpuestos por comunidades y ONGs ambientales no tienden a ser fallados con deferencia con los pasos ya recorridos en el sistema, con las exigencias regulatorias explícitas o, ante todo, con las decisiones anteriores de las agencias sectoriales. No es poco usual así que contra la decisión tomada mucho tiempo antes por los organismos sectoriales, la Tercera Sala imponga tiempo después la necesidad de realizar trámites ulteriores – generalmente consultas ciudadanas o indígenas. En otros casos, la Tercera Sala ha anulado la dictación de la resolución definitiva del sistema (las “RCA”), aumentando enormemente los tiempos de tramitación de los proyectos o haciéndolos derechamente inviables. Aunque es difícil evaluar el efecto causal, no es especialmente aventurado asociar este comportamiento con reticencias a generar grandes proyectos en Chile y aumento de resistencia por parte de los grupos empresariales.
Estos dos son solo los ámbitos más llamativos en que el uso agresivo de los recursos de protección y la falta de deferencia de la Tercera Sala con organismos regulatorios ha desvirtuado las competencias judiciales en Chile. La actitud general de la Tercera Sala, encabezada indudablemente por Sergio Muñoz, ha sido de falta de deferencia con los organismos regulatorios y con las exigencias legales implícitas. No es, en esto, solo que la filosofía judicial sea problemática, sino que ella ha generado daños institucionales enormes.
- ¿Cómo juzgar los efectos de la remoción de Sergio Muñoz?
La destitución de Muñoz tiene que jugarse sobre el balance de estos dos intereses. Por la parte negativa, el procedimiento ha sido mal conducido y mezclado con tácticas políticas de bajo nivel. Desde un punto de vista puramente pragmático, centrado en juzgar posibles efectos institucionales negativos, el riesgo asociado a este evento es que puede introducir motivos para comportamientos similares en el futuro, muy probablemente desde el otro lado del espectro político. En su momento, la siembra que significó el aprovechamiento de una mayoría parlamentaria esporádica por alianza con los “díscolos” para destituir a Yasna Provoste generó la réplica en estas actitudes en la repetición de acusaciones constitucionales futuras, empezando por Harald Beyer. En política es probable que el que siembre tormentas coseche tempestades, y esas tempestades nos afectan a todos. Tratándose de jueces, el daño causado por la repetición de ese efecto puede ser mayor. En los jueces no se juega solo el nivel de tensión que existe entre dos poderes políticos que pueden tener orientaciones políticas distintas. En los jueces se juega la posibilidad de que la política instrumentalice, para producir efectos electorales o para generar pequeñas venganzas políticas, su relación con un tipo de labor que puede ser impopular.
Por la parte positiva, la destitución de Sergio Muñoz – unida a la de Ángela Vivanco – incide sobre un aspecto de la judicatura que ha tenido no solo falta de adherencia a la ley, sino que en esa falta de adherencia ha generado crisis institucionales muy considerables. Los dos casos están unidos por un vaso comunicante: Sergio Muñoz ciertamente no participaba de la red de corrupción que parece asociarse a Vivanco, pero su falta de adherencia al derecho se expresaba por el mismo canal que en el caso de Vivanco, a saber, el uso agresivo del acogimiento de recursos de protección. La destitución de Muñoz es en este aspecto una oportunidad de desarrollo de una jurisprudencia en las materias de mayor trascendencia pública que respete los diseños institucionales y que evite la generación de efectos sistémicos de crisis. Pedirle a los jueces apego al derecho y consideración por las consecuencias en casos de impacto público, es lo mínimo que puede hacer el sistema institucional. Aunque algunos tienden a argumentar que ello amedrentaría a los jueces a no ir “contra los poderosos”, el verdadero efecto positivo sería que genere constreñimientos para que los jueces se apeguen a los sistemas de reglas que tienen que aplicar. Eso, con toda seguridad, no es un problema institucional.
No es obvio ex ante cómo se resuelve este conflicto. En principio, mientras el efecto de degradación institucional progresiva, acusaciones calcadas y aumento de la tendencia a aceptarlas es futuro e incierto, el efecto de mejora en las condiciones para aplicar más fielmente el derecho debiera ser inmediato. No es obvio, además, que esa ganancia tenga un impacto menor que una apertura limitada de las acusaciones constitucionales contra jueces. Sí habría, en cambio, un daño institucional comparativamente mucho mayor si en el corto, mediano o largo plazo aumentara fuertemente la disposición a presentar y aceptar acusaciones constitucionales contra Ministros de Corte Suprema. Con las carta ya jugadas, solo podemos instar a que el efecto positivo de la destitución se produzca y a evitar que el efecto negativo se manifieste. Aunque lo segundo depende del poco confiable mundo político, la primero depende directamente del Poder Judicial.
